依据《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（环气候〔2025〕23号）、《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》（国环规气候〔2025〕2号）、《生态环境法典》与《碳排放权交易管理暂行条例》（国务院令第775号，经国务院令第843号修改）整理，具体适用以官方现行公布的要求为准。
- 门槛是一个数：年度温室气体排放量达到 2.6 万吨二氧化碳当量，且算的是直接排放量（环办气候函〔2025〕140号），不是含外购电力、热力的总量。
- 名录由省级定，按年度分行业制定，不是国家逐户点名。法典第一千零三十七条第四款：名录由省级生态环境主管部门会同有关部门，依据国务院生态环境主管部门确定的条件制定。
- 管控气体三行业不一样。钢铁、水泥只管二氧化碳；铝冶炼还要管四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）——通用核算模板里通常没有这两项字段。
- 配额分两步：2024 年度按经核查的实际排放量等量发；2025 年度按 A = E ×（1+α）的强度控制法发。不是传统固定基准线法。
- 履约时限写在配额方案里：每年 12 月 31 日前清缴上一年度配额。2024 年度对应 2025 年底前，2025 年度对应 2026 年 12 月 31 日前。
- 清缴罚则 2026 年 8 月 15 日改了口径。国务院令第843号把条例第二十四条改为：先责令限期改正并处 100 万元以上 500 万元以下罚款，限期内仍未清缴的再处清缴时限前 1 个月市场均价 5 至 10 倍罚款。起罚点从倍数变成 100 万元起。
- 进了全国市场，就不再参加同种气体、同行业的地方碳市场交易，不是两头都买。
一、先把「扩围」这个词拆成三档
「碳市场扩围」是近两年被写错最多的一个词。最常见的错法是把排放报告管理的扩围说成交易市场的扩围，于是把六个甚至更多行业一并写成「已经进碳市场、要买配额了」。准确的说法分三档。
| 档次 | 行业 | 依据 | 企业实际有什么义务 |
|---|---|---|---|
| 第一档：已进入全国碳排放权交易市场 | 发电（原有）＋钢铁、水泥、铝冶炼（新增） | 环气候〔2025〕23号（2025 年 3 月印发、2025 年 3 月 26 日公开） | 核算、报告、接受核查、取得配额并按期足额清缴，可参与交易 |
| 第二档：只纳入温室气体排放报告管理 | 石化、化工、建材（平板玻璃）、有色（铜冶炼）、造纸、民航；以及暂未纳入名录、年排放量达 2.6 万吨二氧化碳当量的钢铁、水泥企业 | 环办气候函〔2026〕32号（2026-01-27 成文、2026-02-09 发布） | 只有报送义务，没有配额，没有清缴义务 |
| 第三档：仅有公开表态，尚无文件 | 石化、化工进入交易市场 | 主管部门在国务院新闻办发布会层面的公开表态 | 截至本文核校日无正式文件，不构成现行义务，以官方后续公布的文件为准 |
本文只讲第一档中新增的三个行业，从被认定到清缴的整套规则。2026 年各节点分别是哪天、逾期分别落到哪一条罚则，见本批同期稿《2026 年全国碳市场合规日历》。
二、谁被纳入：门槛、判定口径与名录主体
（二）确定重点排放单位。钢铁、水泥、铝冶炼行业中年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场管理。
钢铁、水泥行业管控温室气体种类为二氧化碳（CO2），铝冶炼行业管控温室气体种类为二氧化碳、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。
相应新增重点排放单位约1500家，覆盖排放量新增加约30亿吨二氧化碳当量。
两点值得逐字看。其一，方案原文没有「2023 年、2024 年任一年」这类年份限定，不少解读材料自行加了字。其二，单位是「吨二氧化碳当量」而非「吨」——CF4 与 C2F6 折算成当量后远大于其物理质量，铝冶炼企业只按二氧化碳算很可能低估。
「达没达到 2.6 万吨」算的是直接排放量
门槛数字好记，容易被算错的是分子。工作方案管控的是化石燃料燃烧、工业过程等产生的温室气体直接排放。
对发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业年度直接排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的单位，应当列入重点排放单位名录。
这个限定词经常被忽略：不要拿一张合并了外购电力、外购热力等间接排放的总量表去做自我判断。同一份通知还明确，重点排放单位名录按年度分行业制定，并要求制定 2024、2025 和 2026 年度名录；细化判定要求在该通知的附件中另行规定，以生态环境主管部门现行公布的名录制定要求为准。
名录是省级定的
温室气体重点排放单位名录由省级人民政府生态环境主管部门会同有关部门，依据国务院生态环境主管部门确定的条件制定。
国务院生态环境主管部门定的是条件，省级主管部门据此制定名录；按工作方案，名录由省级生态环境主管部门会同同级有关部门制定，通过全国碳市场管理平台报送并同时向社会公开。所以要盯的窗口在省一级，具体以省级现行公布的要求为准，跨省经营的集团须按生产厂址所在省份分别跟进。另提醒一句：官方行业名称是铝冶炼，日常说的「电解铝」只是其中排放占比最大的部分，判断是否被纳入看名录与门槛，不看行业俗称。
三、被纳入之后要做的四件事
温室气体重点排放单位应当采取有效措施控制温室气体排放，按照国家规定和国务院生态环境主管部门制定的技术规范，开展温室气体统计核算，编制温室气体年度排放报告，报省级人民政府生态环境主管部门核查后，按照规定的期限足额清缴碳排放配额。温室气体重点排放单位应当对排放统计核算数据、年度排放报告的真实性、准确性和完整性负责。
拆成动作即：核算（按技术规范做）、报告（编制并报送年度排放报告）、接受核查（报省级主管部门核查）、清缴（按期足额）。条例第二十一条还单列了数据质量控制方案的制定与执行、年度报告中规定信息的社会公开、原始记录与管理台账的保存三项，未做到的责令改正并处五万元以上五十万元以下罚款，拒不改正的可以责令停产整治。条例逐条义务与罚则的完整对照，见《碳排放权交易管理暂行条例》：义务与罚则逐条对照。
| 行业 | 核算报告与核查技术规范 | 文号与日期 |
|---|---|---|
| 水泥、铝冶炼 | 《……水泥行业（CETS—AG—02.01—V01—2024）》等共 4 项 | 环办气候函〔2024〕321号，落款 2024 年 9 月 13 日，自印发之日起施行 |
| 钢铁 | 《……钢铁行业（CETS—AG—03.01—V01—2024）》等共 2 项 | 环办气候函〔2025〕27号，落款 2025 年 1 月 21 日，自印发之日起施行 |
编号里的 V01 提示技术规范会迭代：内部核算模板与委外核算合同都应写明所依据的版本号，并在规范更新时同步替换。
四、配额怎么算、怎么发
2024年度配额基于经核查的实际碳排放量等量分配，2025、2026年度配额采用碳排放强度控制的思路分配，激励先进、鞭策落后，企业所获得的配额数量与产能产出挂钩，合理确定配额盈缺率，行业整体配额盈亏基本平衡。
2024 年度的等量分配，意思是企业获得的配额与其经核查的排放量相等——作为三行业第一个管控年度，制度目的是先把核算、报告、核查、开户、清缴这一整套流程跑通。
正式规则在《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》（国环规气候〔2025〕2号，2025 年 11 月 16 日落款、11 月 17 日印发、11 月 18 日公开）。注意这份文件的全称里没有「重点排放单位碳排放」六个字，不少转载材料写多了。
与发电行业配额分配方式总体一致，2024、2025年度配额实行免费分配，基于单位产出碳排放量分配配额。
2024年度各重点排放单位获得的配额与其经核查的实际碳排放量相等。
2025 年度按 A = E ×（1+α） 计算：A 为配额量，E 为经核查的排放量，α 为碳排放强度系数，依企业的碳排放强度偏离度与所属行业平衡值确定。方案明确：单位产出碳排放越低，配额盈余率越高；按各行业盈亏基本平衡的原则分配。
- 它不是传统固定基准线法。准确表述是基于单位产出碳排放量的强度控制法（强度控制＋行业平衡值）。
- 它盯的是强度不是总量。产量增长本身不必然造成缺口，单位产出碳排放高于行业平衡值才会；减排投入的评估口径应当是吨钢、吨水泥、吨铝的排放强度。
- 平衡是行业层面的。目标是行业整体盈亏基本平衡，不是企业人人平衡；单个企业仍可能明显盈余或缺口。
另有三项与现金流直接相关：2025 年度预分配为上一年度经核查排放量的 70%（2024 年度不预分配）；CCER 可抵销 2025 年度清缴，限自愿减排交易市场启动（2024 年 1 月 22 日）后登记的减排量，比例以官方公布文本为准；配额结转设基础结转量 10 万吨，其余参照国环规气候〔2024〕1号。
五、什么时候履约
重点排放单位应于每年12月31日前按照履约通知书向省级生态环境主管部门清缴与其经核查排放量等量的配额，以完成上一年度配额清缴工作。
| 管控年度 | 配额如何确定 | 清缴截止 | 备注 |
|---|---|---|---|
| 2024 年度（三行业首个管控年度） | 与经核查的实际排放量相等 | 2025 年 12 月 31 日前 | 工作方案载明 2025 年底前完成首次履约；不预分配 |
| 2025 年度 | A = E ×（1+α），强度控制法 | 2026 年 12 月 31 日前 | 预分配为上一年度经核查排放量的 70%；CCER 可抵销 |
| 2026 年度 | 方案征求意见中 | 按通则为 2027 年 12 月 31 日前 | 配额方案截至 2026-08-31 未定稿，不得据以测算 |
眼下最要紧的是第二行：2025 年度的清缴截止在 2026 年 12 月 31 日，这是三行业第一次面对有强度系数、可能产生缺口的年度——2024 年度是等量分配跑流程，2025 年度才是第一次算账，核查、缺口测算与采购都需要提前量。
六、不清缴怎么罚：2026 年 8 月 15 日改了口径
《生态环境法典》自 2026 年 8 月 15 日起施行，同日施行的还有国务院令第843号《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》——后者写明修改目的是「为全面有效贯彻实施《中华人民共和国生态环境法典》」，第十一项修改的正是《碳排放权交易管理暂行条例》。
违反本法规定，纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位未按照规定的期限足额清缴碳排放配额的，由生态环境主管部门责令限期改正，处一百万元以上五百万元以下的罚款；限期内未完成清缴的，处未清缴的碳排放配额清缴时限前一个月市场交易平均成交价格五倍以上十倍以下的罚款，可以责令停产整治。
同条第一款另就未报送排放统计核算数据、年度排放报告规定：责令改正，处五万元以上五十万元以下罚款，拒不改正的可以责令停产整治。
843 号令把条例第二十四条改写成了与法典一致的表述，同项还把第二十六条中「处2万元以上20万元以下的罚款」改为「处5万元以上20万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处5000元以上5万元以下的罚款」。
- 起罚点从倍数改成固定金额起。逾期未足额清缴先落到 100 万元以上 500 万元以下这一档，不再从市场均价倍数起步——对缺口小、价格低的企业，处罚下限反而抬高了。
- 多了一道限期改正的窗口。责令限期改正在前、倍数罚在后，限期内完成清缴可以避免第二层处罚。
- 倍数罚的基准是清缴时限前 1 个月的市场交易平均成交价格，不是逾期当日价格，也不是企业实际购入价。
- 责令停产整治始终是可选后果，对连续生产型企业，其影响远大于罚款本身。
法典没有废止该条例，条例作为行政法规继续有效，本次修改属于行政法规主动向法典对齐。法典的整体结构与施行衔接见《生态环境法典》：施行时点、五编结构与同时废止的十部法律；数据造假的责任路径见碳数据造假的法律责任；罚则整体上移的全景见本批同期稿《法典施行后，罚则集体上移》。
七、和地方碳市场怎么衔接
参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。
这与《碳排放权交易管理暂行条例》第二十九条一致（该条同时规定，条例施行后不再新建地方碳排放权交易市场）。注意两个限定词：相同温室气体种类与相同行业——不参与的是重合的那一块，不是自动退出地方市场的全部安排。
- 核对重合范围。全国市场覆盖本企业的哪类生产活动、哪几种气体，地方市场是否更宽；重合部分退出，不重合部分按地方现行规定处理。
- 核对地方账户的存量配额与在途交易。持仓、未了结交易、结转与注销安排都需与地方主管部门确认，不要默认自动转入全国市场。
- 核对过渡年度是否双重报送。两套要求并存时逐项确认后再决定报或不报；退出时点与手续以地方现行公布的要求为准。
八、现在还在「启动实施阶段」
| 阶段 | 年度范围 | 方案表述的目标 | 对企业的含义 |
|---|---|---|---|
| 启动实施阶段 | 2024—2026 年度 | 以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标 | 重心是把核算、报告、核查、清缴跑通 |
| 深化完善阶段 | 2027 年度起 | 政策法规体系更加完善 | 约束强度可预期地上升，规则以届时官方文件为准 |
实际用处是：2024 至 2026 这三个年度是建体系的窗口期，不是可以先放一放的缓冲期——核算模板、数据质量控制方案、台账保存规则与核查对接流程，都应在这个阶段固化下来。
- 误解：碳市场已扩围到六个行业，石化、化工、造纸、民航都要买配额了。实际：环办气候函〔2026〕32号新增的六个行业只纳入温室气体排放报告管理，无配额、无清缴义务；已发文进入交易市场的新增行业只有钢铁、水泥、铝冶炼。
- 误解：门槛是「2023 年或 2024 年任一年排放量达 2.6 万吨」，拿含外购电力、热力的总量去比。实际：环气候〔2025〕23号原文没有年份限定语；门槛算的是直接排放量（环办气候函〔2025〕140号：年度直接排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的单位应当列入名录），细化判定要求以生态环境主管部门现行公布的名录制定要求为准。
- 误解：重点排放单位名录由生态环境部统一发布。实际：法典第一千零三十七条第四款规定名录由省级主管部门依据国务院生态环境主管部门确定的条件制定，跨省经营的按厂址分别跟进。
- 误解：配额按基准线法分配，产量不增就没有缺口。实际：2024 年度是与经核查排放量等量分配，2025 年度按 A = E ×（1+α）的强度控制法；缺口来自单位产出碳排放高于行业平衡值，与产量增减不是一回事。
- 误解：铝冶炼企业按二氧化碳算排放就够了。实际：铝冶炼管控二氧化碳、CF4 和 C2F6 三种，门槛按二氧化碳当量计；只算二氧化碳既可能误判门槛，也会导致报告不完整。
- 误解：清缴逾期按市场均价罚 5 到 10 倍，缺口不大罚不了多少。实际：2026 年 8 月 15 日起先责令限期改正并处 100 万元以上 500 万元以下罚款，限期内仍未清缴才再处 5 至 10 倍；起罚点是固定金额。
- 先做一次纳入自查并留痕。按厂址逐个核对行业归属、年度直接排放量是否达 2.6 万吨二氧化碳当量、本省名录是否已列入；结论与依据材料一并归档。
- 把技术规范的版本号写进制度文件与委外合同。水泥、铝冶炼对应环办气候函〔2024〕321号所附 4 项，钢铁对应环办气候函〔2025〕27号所附 2 项；约定服务方按现行有效版本交付。
- 铝冶炼企业单独排查 CF4 与 C2F6 的数据链，从工艺参数采集、折算系数取用到台账保存逐环节检查，缺项会直接影响门槛判定与报告完整性。
- 把 2025 年度的缺口测算提到年中做，据此决定自行减排、采购配额还是用符合条件的 CCER 抵销；2026 年度配额方案定稿前，不签订以其为前提的采购或对赌安排。
- 把清缴逾期的新口径写进内部风险清单：起罚点已是 100 万元起且可能责令停产整治；同时把「限期改正」这道窗口写成应急预案第一步。
- 数据质量控制方案、信息公开、原始记录与台账保存三项单设责任人——在条例第二十一条下与报送义务并列，实践中比清缴更容易被忽略。
常见问题
我们是水泥企业，年排放量刚过 2.6 万吨，怎么确认自己有没有被纳入？
先把口径摆正：门槛比的是年度直接排放量是否达到 2.6 万吨二氧化碳当量（环办气候函〔2025〕140号），不是含外购电力、热力在内的总量；名录按年度分行业制定，由省级生态环境主管部门会同同级有关部门制定并向社会公开。稳妥做法是三步：按技术规范口径算出本厂年度直接排放量；查本省现行公开的相应年度名录；对照现行公布的名录制定要求核对判定细则。
2025 年度的 α 企业能不能自己算出来？
按国环规气候〔2025〕2号，α 为碳排放强度系数，依企业碳排放强度偏离度与所属行业平衡值确定；单位产出碳排放越低、配额盈余率越高。企业可先测算自身单位产出碳排放、判断相对行业水平的位置做方向性估算；确切数值依赖行业平衡值等参数，最终以官方公布的分配结果与履约通知书为准。
如果 12 月 31 日没能足额清缴，最坏会怎样？
按《生态环境法典》第一千二百二十六条第二款与经国务院令第843号修改、自 2026 年 8 月 15 日起施行的条例第二十四条：先责令限期改正并处 100 万元以上 500 万元以下罚款；限期内仍未完成清缴的，处未清缴配额在清缴时限前 1 个月市场交易平均成交价格 5 倍以上 10 倍以下的罚款，并可以责令停产整治。对连续生产企业，停产整治的影响通常大于罚款本身，关键是用好限期改正这道窗口。
石化、化工什么时候进交易市场？
截至 2026 年 8 月 31 日，石化、化工进入全国碳排放权交易市场仅有主管部门在国务院新闻办发布会层面的公开表态，没有正式文件，没有确定时点可言。这两个行业按环办气候函〔2026〕32号纳入的是温室气体排放报告管理，有报送义务、无配额、无清缴义务。可以提前准备核算与数据基础，但不应据未成文的预期安排配额采购，以官方公布的文件为准。
- 《生态环境法典》：施行时点、五编结构与同时废止的十部法律——法典整体结构与施行衔接
- 《碳排放权交易管理暂行条例》：义务与罚则逐条对照——条例本身的逐条义务与罚则
- 碳数据造假的法律责任：行政、刑事、民事三条通道——数据出问题时的责任路径
- 《生态环境法典》施行在即：企业 ESG 合规要重看的六件事
- ESG 与可持续合规法规库——本栏目法规解读索引
- 《2026 年全国碳市场合规日历：九个硬截止日，逾期分别怎么罚》（本批同期稿）
- 《法典施行后，罚则集体上移：部门规章删条、行政法规改罚，企业该按哪一条自查》（本批同期稿）
- 《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（环气候〔2025〕23号），2025 年 3 月印发、2025 年 3 月 26 日公开：认定门槛、管控气体种类、新增约 1500 家与新增覆盖排放量约 30 亿吨二氧化碳当量、两阶段划分、配额分配思路、首次履约、与地方碳市场衔接。
- 《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》（国环规气候〔2025〕2号），2025 年 11 月 16 日落款、11 月 17 日印发、11 月 18 日公开：免费分配、2024 年度等量分配、2025 年度 A = E ×（1+α）、每年 12 月 31 日前清缴上一年度配额、预分配 70%、CCER 抵销、基础结转量 10 万吨；其余参照国环规气候〔2024〕1号。
- 环办气候函〔2025〕140号（2025 年 4 月 11 日成文、4 月 15 日发布）；环办气候函〔2026〕32号（2026 年 1 月 27 日成文、2026 年 2 月 9 日发布）；技术规范：环办气候函〔2024〕321号所附 4 项（水泥、铝冶炼，2024 年 9 月 13 日）、环办气候函〔2025〕27号所附 2 项（钢铁，2025 年 1 月 21 日），均自印发之日起施行。
- 《中华人民共和国生态环境法典》（主席令第七十号，2026 年 3 月 12 日通过并公布，2026 年 8 月 15 日起施行）第一千零三十七条、第一千二百二十六条；《碳排放权交易管理暂行条例》（国务院令第775号，2024 年 1 月 25 日公布、2024 年 5 月 1 日施行）第二十一条、第二十九条；《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第843号，2026 年 7 月 31 日国务院第 93 次常务会议通过、2026 年 8 月 8 日公布、2026 年 8 月 15 日起施行）第十一项。
- 说明：2026 年度配额总量和分配方案于 2026 年 7 月 27 日公开征求意见，截至 2026 年 8 月 31 日未见正式发布，不构成现行规则；石化、化工进入全国碳排放权交易市场目前仅有主管部门公开表态，尚无正式文件。名录制定要求与公布调整、账户与交易操作、地方碳市场退出手续，以省级生态环境主管部门与官方现行公布的要求为准。
本文为一般性法律研究，不构成法律意见；依据法律规定，律所不得承诺办案结果。
